《中國教育報》:“雙一流”建設的一道“必答題”

#
  財政投入將扶優扶強扶特,新一輪高校財務管理改革如何適應“雙一流”建設需要——
    令中國高教界翹首期盼了一年的靴子,終於在公眾的熱議和想像中落地——趕在農曆雞年新年的鐘聲敲響前,教育部對外發布了“雙一流”建設的實施辦法。這標誌著繼“211工程”和“985工程”後又一個以國字頭命名的高等教育發展戰略開始正式進入實施階段。
    與此前我國高等教育的許多工程不同,“雙一流”建設的遴選條件將引入“滾動淘汰機制”。這意味著資金投入將不會像過去那樣只面向特定高校,原本不屬於“985”“211”的高校,也有機會入選“雙一流”建設高校。
    在以扶優、扶強、扶特為價值取向的“雙一流”建設中,現有的高校財務管理制度能否適應新形勢的需要,成為我國推進“雙一流”建設中一道繞不開的“必答題”。
    預算管理中的一串“問題清單”尚待破解
    “在取消\'211\'\'985\'高校後,在\'一流大學和一流學科\'建設時,我們不能再走以前的老路,以部門指導和行政劃分各層次大學和學科等級,固化已有的辦學格局,而應在科學推動高等教育人、財、物等資源配置體制機制改革的基礎上,在高等教育有效競爭和合理髮展之間找到平衡,要以財政治理的理念推動高等教育創新發展。”在2016年歲末北京大學中國教育財政科學研究所和中國教育發展戰略學會教育財政專業委員會聯合主辦的教育財政學術研討會上,中國財政科學研究院教科文研究中心副研究員張繪呼籲,高校要不斷完善預算管理制度以適應“雙一流”建設的需要。
    “取消\'985\'\'211\'後,高等教育財政撥款制度將以更加具有開放性和競爭活力的績效評價體係為槓桿,建立激勵約束機制,鼓勵公平競爭,強化目標管理,突出建設實效,有利於創新型高校群的建設。”張繪分析認為,在全國2800多所高校中,有2700多所高校管理權限在地方政府。按照現行高等教育“分級辦學、分級管理”高校管理體制,我國高等教育財政撥款模式主要實行的是“綜合定額+專項補助”,即根據不同地區、不同類型和不同辦學層次,制定學生生均撥款標準,再依據各高校在校生數量,核定下達經費總量。在此基礎上,學校依據自身特殊發展需要申請,再由教育主管部門批准確定撥款的專項補助。在這樣的體制下,不同等級的高校、不同省份乃至省內不同地區,獲得的財政資源都有很大差距。
    對照“雙一流”建設的“路線圖”,高校現有的預算管理制度還存在哪些不適應?包括張繪在內的多位教育財政研究者列出了一長串“問題清單”:部門預算與高等教育單位預算之間、高等教育單位預算和事業發展之間的銜接有待加強,高等教育預算支出標準的設定、預算編制規範性、預算執行的嚴格性和內部控制的健全性也有待提高,大量專項實際上也制約了高等教育學校財務自主權。此外,高校科研經費撥款制度重物輕人、人員智力價值得不到體現、高校學費等收費調整受限、高等教育捐贈功能,尚沒有得到有效發揮。
    引導資源投入多元化轉型是必然趨勢
    “在我國經濟步入新常態、財政收入增速減緩的背景下,\'雙一流\'建設的財政保障將面臨較大壓力。”北京國家會計學院副院長王守軍認為,在無法保障高速、大規模財政投入的情況下,高等教育投入機制由過去絕大多數高校經費依賴財政撥款,向引導資源投入多元化轉型,是必然和不可避免的趨勢。
    如何實現資源投入的多元化?王守軍建議,“雙一流”高校要堅持辦學特色,面向國家、社會、市場需要,爭取社會各界的投入,政府應通過形成合理的學費價格體系、鼓勵開放辦學和國際化辦學、引導科技成果轉化等方式,鼓勵高校收入來源的多元化,以財政資金撬動社會投入、放大財政投入效果。與此同時,國家可嘗試將資源配置的權力和責任下放給高校,以提高資源投入效率,鼓勵高校不斷積累資金以緩解資源投入壓力。
    事實上,世界一流大學的資源投入和預算管理,為我國的“雙一流”建設提供了不少經驗和教訓。
    2/3—3/4的世界一流大學分佈在美國,其中絕大部分是美國私立的高選擇性大學。這些大學之所以成功,就在於收入來源的多元化、支出結構中用於“人”的費用佔較大比重、有持續不斷的投入來保障人才培養和科學研究的卓越。而這些一流大學也面臨著高選擇性大學入學競爭日趨激烈、競爭由優秀師資和生源競爭擴展到其他非學術領域、因控制不力導致辦學成本持續上升等問題。
    王守軍認為,美國一流大學的重重困難,也對我國的“雙一流”建設提出警示:我國高校治理改革能否解決軟預算、無成本的約束問題?能否避開或減輕這一問題的影響?
    除了引導資源投入向多元化轉型之外,對現有機制進行內部“挖潛”也成為一些學者關注的重點。張繪認為,今後可考慮建立更加多元化動態化的評價體系、逐步建立績效預算撥款機制、建立多元化的評價主體等方式,以市場化競爭機制分配科研經費,通過將政府購買服務和績效預算撥款作為抓手,為推動研究型大學多元發展、公平競爭創造條件。同時,國家可以通過進一步細化生均綜合定額撥款標準,將服務市場、科研產出、辦學質量和辦學特色等因素考慮在內,採取客觀的分配方式,提高研究型高校經費統籌能力,撥款標準要依據經濟和學校發展進行動態調整。
    一級財務管理體制高效,還是校院二級高效?
    績效衡量和如何提高經費使用效益,是“雙一流”建設中高校財務管理將面臨的重要挑戰之一。武漢大學總會計師應惟偉認為,高校所具有的人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承4個方面的職能,如何統一衡量其績效,是一個難題。同時,我們尤其需要警惕的是,在“雙一流”的政策刺激下,高校容易過分追求短期績效,片面追求科研成果數量而忽視教學與寬鬆自由氛圍的營造,這些都可能影響長期戰略目標的實現,甚至造成沒有長期戰略的現象。
    華中科技大學總會計師湛毅青則提出,高校預算管理可以“雙一流”建設目標為導向,按照“訂規劃、配資源、核績效、獎先進”的程序,使得大學整個預算管理形成一個閉環。規劃編制時應遵循資源製訂規劃,資源配置時則遵循規劃帶動資源,預算內容與規劃相結合,實現財隨政走;預算對象應充分考慮學校的管理體制與運行機制,按財權與事權相結合的原則,實現錢隨事走;預算執行過程中則應遵循內部控制要求,確保資金用於指定用途,實現行隨規走;預算執行結果應進行績效評價,並獎罰分明,實現獎隨效走。
    經費的使用效益如何提高?應惟偉認為,目前高校財務管理有校院兩級財務管理和一級財務管理兩個體系,“是不是一級管理體系在預算執行方面更有執行力,而二級體系在資金使用上更有效率?我覺得,基層院係可能更掌握信息,更了解錢應該花在哪裡。如果是這樣,那麼在高校財務管理體制上,未來的發展趨勢是否會由一級管理體係向二級管理體系轉變”?
    高校財務自主權和問責體係也引發了學者們的關注。針對近來國家出台的科研經費使用自主權下放政策,應惟偉認為政策導向變化不小,科研經費管理如何“放”,需要掌握好分寸。
    王守軍則認為,該政策的本質要求就是經費使用者守住經費使用“真實合法相關”的底線,在此基礎上可以按照科研需要來使用經費;而經費監管者需要得到經費使用“真實合法相關”的合理保證,其餘不再乾預經費的使用。因此,在經費使用放權的同時,需要完善經費使用監管體系和問責體系,而不能過分依賴外部控制,忽視內部自律。